撰文：王慕民律師 / 審閱：葉奇鑫律師　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　

前言

 

    一位甫從美國久居歸來的長輩向筆者抱怨，每週末都有不同的房仲人員照三餐按門鈴，先是精確說出長輩的姓氏向他問安，接者馬上詢問是否要出售他正居住的那間公寓。長輩除了向筆者挖苦的表示這很像美國小孩在萬聖節時挨家挨戶敲門喊著「不給糖，就搗蛋！」之外，更納悶房仲人員怎麼會知道自己的個人資料？

 

「惡」類謄本是地政機關「依法」公開

 

    相同的疑問在我國已引起不少討論，甚至造成民怨。但事實上，房仲人員取得不動產所有權人的姓名及詳細住址不僅容易，更是合法取得！

（圖片來源：http://sharpdaily.tw/m/article/issueid/20111222/artid/33905659/secid/2959717/audio/1）

 

因為土地法第37條第2項授權內政部制訂的土地登記規則第24-1條第2款明定土地建物第二類謄本為「隱匿登記名義人之統一編號、出生日期及其他依法令規定需隱匿之資料；任何人均得申請。」也就是說，任何人要取得你我的真實姓名和詳細地址，只要依法向地政機關提出申請即可，由政府「出賣」個資給申請人，公定價只要新台幣20元，完全毋須你我的同意，我們甚至還不知情！

    這樣的「惡」類謄本當然引起民眾反彈，因此在輿論的壓力下，內政部於去年（101年）召開會議，討論二類謄本公布姓名及住址等個資的必要性。可惜的是，在與會人員認為「依土地登記公示原則，辦理都市更新等事項若未能取得權利人登記資料，會造成交易不確定性及付出較高交易成本，權衡利弊輕重，仍維持原作法。」[1]的情況下，會議結論仍維持現狀，不會更改二類謄本的公布內容。

若從個資法的角度來看，地政機關依法提供含有姓名及住址的二類謄本供任何人申請，係屬執行法定職務的必要範圍，亦與蒐集的特定目的（004土地行政）相符，依個資法第16條為合法利用個資行為；至於房仲或建商人員經由二類謄本蒐集、利用不動產所有權人的個人資料，一方面房仲或建商人員蒐集個資除有「行銷」（特定目的項目040）或「都市更新」（特定目的項目071）等特定目的外，更因該個資已合法公開（土地登記規則讓「任何人均得申請」二類謄本，應屬個資法施行細則第13條第2項所謂依「法律具體明確授權之法規命令」以「其他合法方式公開」）而符合個資法第19條第1項第3款後段的法定要件得以合法蒐集個資；另一方面又因該個資已合法公開，故雖係間接蒐集卻能依個資法第9條第2項第2款後段的告知例外事由（已合法公開之個人資料）而毋須於首次對當事人利用時（按住址拜訪屋主）告知法定應告知事項；且該利用行為亦與蒐集的特定目的相符而有必要，因此也是合法利用個資（個資法第20條第1項本文）。

 

民眾只能事後主張權利補救

 

因此，未來民眾若要免於侵擾，只可依個資法第11條第3項本文規定，以「特定目的消失」（不願賣房或無意參與都更）為由請求刪除或停止利用個資；而若房仲或建商人員有涉及「行銷」行為時，民眾尚可依個資法第20條第2項當場表示拒絕接受行銷。

另民眾對於房仲人員還能依「不動產經紀業管理條例」第7條第6項授權「中華民國不動產仲介經紀商業同業公會全國聯合會」訂立的「不動產仲介經紀倫理規範」第16條「經紀人員不得不當利用土地登記及地價電子資料謄本之住址資料，侵擾所有權人。」及第8條「經紀業經消費者通知停止使用其個人資料者，經紀業應即停止使用。」來主張自己的權利。但房仲人員若違反該規範，至多也只受到主管機關依「不動產經紀業管理條例」第29條第1項第3款裁處新台幣6萬元以上至30萬元以下的罰鍰。

綜上所述，只要土地登記規則第24-1條第2款未做修正，不管是地政機關提供二類謄本供任何人申請，或是房仲及建商人員申請二類謄本取得個資且利用該個資聯絡當事人，皆合於個資法規範，於法有據。

 

土地登記規則第24-1條恐有違「比例原則」

 

然而，即便二類謄本的蒐集、處理及利用目前暫無違法疑義，筆者仍欲藉本文探討二類謄本公布個資的「比例原則」問題。

就土地法授權的土地登記規則來看，第24-1條乃內政部參照93 年11 月18 日「台內地字第0930074840 號」函釋，於98年7月6日以「內授中辦地字第 0980724788 號令」所新增，依照該次修正的說明，在第24-1條新增二類謄本的目的為「基於土地登記係不動產物權之公示方法，目的係維護不動產交易安全，惟因相同姓名者眾，僅揭示姓名不足以確認孰為權利人，然恐致個人資料洩漏之虞，故申請提供土地登記及地價資料者，依資料提供情形分為二類……」。由此可知，二類謄本的目的乃在「保障不動產交易安全」，確實為重要的公益目的，且揭露姓名及住址的手段得以「確認不動產所有權人」，亦有助於此目的之達成。

但在「必要性原則」檢視下，該手段實非所有能達到「保障不動產交易安全」此目的的手段中，對當事人權利侵害最小者。因若二類謄本的目的真是在保障交易安全，則既不動產所有權人與相對人間存有潛在的交易關係，應可由所有權人本人或經其授權的代理人申請僅揭露必要證明身分權利資訊的不動產謄本即可，實無必要讓「任何人」均得申請，然後再以「隱匿不必要資訊」的方式宣稱已「保護個人資料」。

事實上，二類謄本的目的並非在保護不動產交易「安全」，而是在促進不動產交易之「便利」。也就是說，二類謄本的存在是為讓任何人均可為達交易目的，而在不動產所有權人尚不知情的情況下取得其個資，以進行下一步的聯繫與磋商。

在此前提下，「促進不動產交易的便利」是否為重要公共利益已有疑義，縱然肯認，但經由比例原則的檢驗，二類謄本所欲達到「促進不動產交易便利」目的的利益，並未大於不動產所有權人個人資料自主控制的「資訊隱私權」利益，蓋資訊隱私權涉及「保障個人生活私密領域免於他人侵擾」（釋字第603號解釋參照），攸關人格權的維護，豈可僅為便利他人從事商業行為的目的便有所退讓？因此土地登記規則第24-1條恐有違比例原則！

 

結論─國家應給與民眾不提供二類謄本的權利

 

    雖然土地登記規則第24-1條在內政部經過「利益衡量」後作出「不修法」決議，使得二類謄本在新上路的個資法檢視下並不違法，你我的個資依然會被國家合法出賣給任何申請人，如此結論實與人民享有「資訊隱私權」之內涵不符。

邏輯上可能改進的作法至少有三：

一、     廢除二類謄本制度，限制僅由不動產所有權人本人或其代理人申請不動產謄本，此作法優點在於確實保護不動產所有權人的個人資料，同時兼顧不動產交易安全的保障。缺點則是無法促進不動產交易的便利，在經濟利益上將有所減損。

二、     採「opt-in」模式，原則上不提供二類謄本，但可由不動產所有權人決定是否向地政機關登記，開放讓任何人皆得申請。此方式能適度放鬆不動產謄本的僵化，讓願意公開個資以求與他人磋商買賣或參與都更的民眾能主動投入潛在的交易市場。惟仍有不動產所有權人因登記程序繁瑣而降低意願，無法促使制度活絡之憾。

三、     採「opt-out」模式，即維持現行二類謄本制度，但給與不動產所有權人拒絕揭露個資的權利，得向地政機關請求不提供二類謄本供他人申請。此作法雖將不動產所有權人的個資公開（如同現況），但卻在保障當事人權利的目的下提供不動產所有權人保護個資的管道。既能促進不動產交易的便利並保障安全，又可讓有所顧慮的民眾保護自己的隱私。

 

考量實務現況，第三種方式能讓政府以最小成本兼顧「不動產所有權人之資訊隱私權」與「保障不動產交易安全及便利」，應是最有效解決民眾受到不當侵擾爭議的手段。