有這麼嚴重嗎？ ─從OOXX的新聞稿看公務機關的個資恐慌症
2012-10-23
作者:王慕民 律師
審閱:葉奇鑫 律師
前言
報載新竹地檢署為因應法務部日前召開「個人資料保護法施行後檢察機關發布新聞之因應會議」所達成的決議，提供新聞媒體的第一份「個資版起訴書」正式出爐[1]。令人傻眼的是，為隱匿被告與被害人的姓名及住址，光起訴書第一行共二十六個字裡，就有十五個字以OO代替；而新竹地院更隨後跟進，決議將來會依檢方起訴書個資內容記載於判決書，且不提供給新聞媒體[2]。法務部對此緊急發表聲明，表示此項針對個資法施行的相應措施，僅在提供檢察書類給新聞媒體時才適用，正式的檢察書類因有刑事訴訟法等相關法律規定，並不會隱匿個資。至於提供新聞媒體的書類中是否可含個資以及多少個資，則以「公共利益」這座秤來衡量輕重[3]。
公務機關矯枉過正
隨著個資法的上路，可想見法務部此作法將「普及」到所有公務機關，而公務機關為免自己成為個資法施行後第一個違法的「示範單位」，在「公共利益」此一不確定法律概念難有判斷標準的情況下，勢必採取一勞永逸的措施，在新聞稿的內容中一概隱匿所有的個人資料。
其實公務機關大可不必這麼緊張，個資法的目的絕不是在禁絕個人資料的任何使用，而是在促進個人資料的合理利用（個資法第1條），像這種「逢個資必隱匿」的作法反而是過猶不及。
以下本文將簡單分析公務機關在新聞聯繫時提供個資給新聞媒體的合法要件，讓公務機關在任事時毋須多所顧忌。
公務機關發布新聞稿與蒐集個資的特定目的相符
首先，公務機關發布新聞稿涉及的是個人資料的「利用」行為，依個資法第16條規定，應先檢視是否與「蒐集之特定目的」相符。法務部認為檢察機關提供含有個資的新聞稿屬於「特定目的外」利用個人資料，因此須以個資法第16條但書第2款的「增進公共利益」檢視揭露個資的合法性。
本文對此則採不同見解，因為按照法務部的說明，「特定目的」係由公務機關針對本身的職務範圍，由法務部公告的「特定目的項目」中自行決定，因此包括檢察機關在內的公務機關，只要選擇「公共關係」為特定目的，「新聞聯繫」自然便與特定目的相符，甚至目前檢察機關特定目的中的「其他司法行政」項目，在解釋上也能將新聞稿的提供包含進去。如此一來公務機關就不用採取法務部的「特定目的外利用」判斷標準，毋須以拿捏不定的「公共利益」來判斷合法與否。
公務機關發布新聞稿屬於法定職務之執行
其次，公務機關利用個人資料除須與蒐集之特定目的相符外，其利用行為尚須屬於「執行法定職務」。至於「法定職務」的認定依個資法施行細則第10條係指「法律、法律授權之命令」、「自治條例」、「法律或自治條例授權之自治規則」、「法律或中央法規授權之委辦規則」等法規中所定公務機關之職務。由於公務機關的組織法或法規命令多半規定「新聞聯繫」或「新聞發布」為某單位的辦理事項（如內政部警政署辦事細則第18條第1款、法務部調查局組織法第2條第18款、交通部觀光局辦事細則第8條第11款），因此新聞稿的提供當然是執行法定職務。
有爭議的是，檢察機關的新聞聯繫工作是否為法定職務？因為無論是「行政院所屬各機關加強新聞發布及新聞聯繫作業要點」、「法務部及所屬各機關新聞聯繫注意要點」或「檢察、警察暨調查機關偵查刑事案件新聞處理注意要點」等規定，其法律位階均為上級機關頒布的「行政規則」，無法認為具有法律或法規命令之性質。
本文認為此問題可透過解釋的方式，從法院組織法第78條授權制定的「地方法院及其分院檢察署處務規程」、「高等法院及其分院檢察署處務規程」及「最高法院檢察署處務規程」來解決。因為從上述各要點的目的來看，檢察機關的新聞聯繫工作旨在促進與民眾之交流，加強與媒體間的聯繫溝通，並落實新聞發布工作，以提升檢察機關的形象。同時為維護公益而適度公開重大社會案件，「檢察、警察暨調查機關偵查刑事案件新聞處理注意要點」第2點甚至要求檢察機關應「指定新聞發言人並設新聞發布室」。
由此應可認為，檢察機關與新聞媒體的聯繫本身即係因公益而起，具有重要性，可歸為「地方法院及其分院檢察署處務規程」第14條第15款、「高等法院及其分院檢察署處務規程」第14條第15款的「行政事務之處理」及「最高法院檢察署處務規程」第7條的「一切事務」，屬於執行法定職務的範圍。
公務機關發布新聞稿應以「必要與否」檢視利用個資的合法性
此外，即便與蒐集之特定目的相符並屬法定職務之執行，公務機關仍須在「必要範圍內」利用個人資料方為合法。惟「有無必要」仍需進一步判斷，本文認為可依「比例原則」下的「必要性原則」予以檢視，亦即將公務機關對於個人資料的利用視為對當事人權利的侵害，須在可達到目的的前提下，選擇對當事人最小侵害的手段利用個資始與法無違。
也就是說，公務機關提供的新聞稿是否含有個資以及含有多少個資，必須於個案中依照該新聞稿的目的判斷，例如觀光局請藝人拍攝宣傳廣告，於新聞稿內載明藝人的藝名即可達到目的，若竟揭露該藝人的本名、年齡及住址，就不屬於達成目的的必要範圍；又如涉及國家威信或公務員清廉的重大案件，檢察機關於新聞稿起訴書中提及基隆市長張通榮、秘書長林益世的姓名及職稱，應可認為具有必要性，但若進一步公布兩人的身分證字號，就與要達成「滿足人民對公共事務知的權利」的目的無關而超出必要範圍。
結論
個資法上路不滿一月，公務機關已正式罹患「個資恐慌症」，諸多OOXX的作法全因公務機關對個資法的過度解讀，實在矯枉過正。本文認為，公務機關發布新聞稿如涉及個資，除須注意相關法律（如政府資訊公開法、兒童及少年福利與權益保障法、性侵害犯罪防治法）等規定外，就個資法而言，由於「新聞聯繫」屬於公務機關的法定職務，且與蒐集個資的特定目的相符，因此只要公務機關在「必要範圍內」提供個人資料，便無違法之慮。往後公務機關對所發布的新聞稿應以「必要性原則」檢驗其中涉及的個人資料，若是與達成新聞稿發布目的無關的個人資料即屬不必要，公務機關再予以隱匿或省略即可，實毋須在新聞稿上劃滿令人莞爾的OOXX。
審閱:葉奇鑫 律師
前言
報載新竹地檢署為因應法務部日前召開「個人資料保護法施行後檢察機關發布新聞之因應會議」所達成的決議，提供新聞媒體的第一份「個資版起訴書」正式出爐[1]。令人傻眼的是，為隱匿被告與被害人的姓名及住址，光起訴書第一行共二十六個字裡，就有十五個字以OO代替；而新竹地院更隨後跟進，決議將來會依檢方起訴書個資內容記載於判決書，且不提供給新聞媒體[2]。法務部對此緊急發表聲明，表示此項針對個資法施行的相應措施，僅在提供檢察書類給新聞媒體時才適用，正式的檢察書類因有刑事訴訟法等相關法律規定，並不會隱匿個資。至於提供新聞媒體的書類中是否可含個資以及多少個資，則以「公共利益」這座秤來衡量輕重[3]。
公務機關矯枉過正
隨著個資法的上路，可想見法務部此作法將「普及」到所有公務機關，而公務機關為免自己成為個資法施行後第一個違法的「示範單位」，在「公共利益」此一不確定法律概念難有判斷標準的情況下，勢必採取一勞永逸的措施，在新聞稿的內容中一概隱匿所有的個人資料。
其實公務機關大可不必這麼緊張，個資法的目的絕不是在禁絕個人資料的任何使用，而是在促進個人資料的合理利用（個資法第1條），像這種「逢個資必隱匿」的作法反而是過猶不及。
以下本文將簡單分析公務機關在新聞聯繫時提供個資給新聞媒體的合法要件，讓公務機關在任事時毋須多所顧忌。
公務機關發布新聞稿與蒐集個資的特定目的相符
首先，公務機關發布新聞稿涉及的是個人資料的「利用」行為，依個資法第16條規定，應先檢視是否與「蒐集之特定目的」相符。法務部認為檢察機關提供含有個資的新聞稿屬於「特定目的外」利用個人資料，因此須以個資法第16條但書第2款的「增進公共利益」檢視揭露個資的合法性。
本文對此則採不同見解，因為按照法務部的說明，「特定目的」係由公務機關針對本身的職務範圍，由法務部公告的「特定目的項目」中自行決定，因此包括檢察機關在內的公務機關，只要選擇「公共關係」為特定目的，「新聞聯繫」自然便與特定目的相符，甚至目前檢察機關特定目的中的「其他司法行政」項目，在解釋上也能將新聞稿的提供包含進去。如此一來公務機關就不用採取法務部的「特定目的外利用」判斷標準，毋須以拿捏不定的「公共利益」來判斷合法與否。
公務機關發布新聞稿屬於法定職務之執行
其次，公務機關利用個人資料除須與蒐集之特定目的相符外，其利用行為尚須屬於「執行法定職務」。至於「法定職務」的認定依個資法施行細則第10條係指「法律、法律授權之命令」、「自治條例」、「法律或自治條例授權之自治規則」、「法律或中央法規授權之委辦規則」等法規中所定公務機關之職務。由於公務機關的組織法或法規命令多半規定「新聞聯繫」或「新聞發布」為某單位的辦理事項（如內政部警政署辦事細則第18條第1款、法務部調查局組織法第2條第18款、交通部觀光局辦事細則第8條第11款），因此新聞稿的提供當然是執行法定職務。
有爭議的是，檢察機關的新聞聯繫工作是否為法定職務？因為無論是「行政院所屬各機關加強新聞發布及新聞聯繫作業要點」、「法務部及所屬各機關新聞聯繫注意要點」或「檢察、警察暨調查機關偵查刑事案件新聞處理注意要點」等規定，其法律位階均為上級機關頒布的「行政規則」，無法認為具有法律或法規命令之性質。
本文認為此問題可透過解釋的方式，從法院組織法第78條授權制定的「地方法院及其分院檢察署處務規程」、「高等法院及其分院檢察署處務規程」及「最高法院檢察署處務規程」來解決。因為從上述各要點的目的來看，檢察機關的新聞聯繫工作旨在促進與民眾之交流，加強與媒體間的聯繫溝通，並落實新聞發布工作，以提升檢察機關的形象。同時為維護公益而適度公開重大社會案件，「檢察、警察暨調查機關偵查刑事案件新聞處理注意要點」第2點甚至要求檢察機關應「指定新聞發言人並設新聞發布室」。
由此應可認為，檢察機關與新聞媒體的聯繫本身即係因公益而起，具有重要性，可歸為「地方法院及其分院檢察署處務規程」第14條第15款、「高等法院及其分院檢察署處務規程」第14條第15款的「行政事務之處理」及「最高法院檢察署處務規程」第7條的「一切事務」，屬於執行法定職務的範圍。
公務機關發布新聞稿應以「必要與否」檢視利用個資的合法性
此外，即便與蒐集之特定目的相符並屬法定職務之執行，公務機關仍須在「必要範圍內」利用個人資料方為合法。惟「有無必要」仍需進一步判斷，本文認為可依「比例原則」下的「必要性原則」予以檢視，亦即將公務機關對於個人資料的利用視為對當事人權利的侵害，須在可達到目的的前提下，選擇對當事人最小侵害的手段利用個資始與法無違。
也就是說，公務機關提供的新聞稿是否含有個資以及含有多少個資，必須於個案中依照該新聞稿的目的判斷，例如觀光局請藝人拍攝宣傳廣告，於新聞稿內載明藝人的藝名即可達到目的，若竟揭露該藝人的本名、年齡及住址，就不屬於達成目的的必要範圍；又如涉及國家威信或公務員清廉的重大案件，檢察機關於新聞稿起訴書中提及基隆市長張通榮、秘書長林益世的姓名及職稱，應可認為具有必要性，但若進一步公布兩人的身分證字號，就與要達成「滿足人民對公共事務知的權利」的目的無關而超出必要範圍。
結論
個資法上路不滿一月，公務機關已正式罹患「個資恐慌症」，諸多OOXX的作法全因公務機關對個資法的過度解讀，實在矯枉過正。本文認為，公務機關發布新聞稿如涉及個資，除須注意相關法律（如政府資訊公開法、兒童及少年福利與權益保障法、性侵害犯罪防治法）等規定外，就個資法而言，由於「新聞聯繫」屬於公務機關的法定職務，且與蒐集個資的特定目的相符，因此只要公務機關在「必要範圍內」提供個人資料，便無違法之慮。往後公務機關對所發布的新聞稿應以「必要性原則」檢驗其中涉及的個人資料，若是與達成新聞稿發布目的無關的個人資料即屬不必要，公務機關再予以隱匿或省略即可，實毋須在新聞稿上劃滿令人莞爾的OOXX。
[1]http://tw.news.yahoo.com/%E5%80%8B%E8%B3%87%E6%B3%95%E4%B8%8A%E8%B7%AF-%E8%B5%B7%E8%A8%B4%E6%9B%B8-%E5%A0%86-%E8%AE%8A%E5%A4%A9%E6%9B%B8-185900923.html，最後到訪日101年10月18日
[2] http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20121017/34579281/applesearch/，最後到訪日101年10月18日
[3] http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=284859&ctNode=27518&mp=001，最後到訪日101年10月18
[2] http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20121017/34579281/applesearch/，最後到訪日101年10月18日
[3] http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=284859&ctNode=27518&mp=001，最後到訪日101年10月18